【制度】安徽省人民政府关于加强地方政府性债务管理的实施意见

各市、县人民政府，省政府各部门、各直属机构：

    为进一步加强地方政府性债务管理，促进全省经济社会持续健康较快发展，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）精神，结合我省实际，提出以下实施意见：

一、总体要求

    1．指导思想。认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照党中央、国务院以及省委、省政府决策部署，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥各级政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进全省经济社会持续健康较快发展。

    2．基本原则。

    疏堵结合。修明渠、堵暗道，建立规范的地方政府举债融资机制，坚决制止各级政府违法违规举债。

    分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。

    规范管理。对各级政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把各级政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。

    防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。

    稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。

二、规范政府新增债务

    3．明确各级政府举债权限。经国务院批准，省级政府可以适度举借债务。市、县（市、区）政府确需举借债务的，由省级政府代为举借，偿债主体为市、县政府，省级不承担偿还或担保责任。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府举借，不得通过企事业单位等举借。

    4．建立规范的政府举债融资机制。各级政府举债采取政府债券方式，市、县政府债券由省级代为发行。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

    5．推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

    6．加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。各级政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。除法律和国务院另有规定外，各级政府及所属机关事业单位、社会团体，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体国有资产等为其他单位和企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿还责任，不得为其他单位和企业的回购协议提供担保。各级政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。

三、甄别处置存量债务

    7．将存量债务纳入预算管理。以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。对各级政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的债务，相应纳入一般债务和专项债务。甄别后的全省政府存量债务逐级汇总上报国务院批准后，各级政府要将其分类纳入预算管理。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变，偿债资金要按照预算管理要求规范管理。

    8．降低存量债务利息负担。各级政府对甄别后纳入预算管理的存量债务，可申请发行政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。

    9．妥善处置存量债务。处置到期存量债务要遵循市场规则，减少行政干预。对项目自身运营收入能够按时还本付息的债务，应继续通过项目收入偿还。对项目自身运营收入不足以还本付息的债务，可以通过依法注入优质资产、加强经营管理、加大改革力度等措施，提高项目盈利能力，增强偿债能力。各级政府应指导和督促有关债务举借单位加强财务管理，拓宽偿债资金渠道，统筹安排偿债资金。对确需各级政府偿还的债务，各级政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿还债务。对确需各级政府履行担保或救助责任的债务，各级政府要切实依法履行协议约定，作出妥善安排。有关债务举借单位和连带责任人要按照协议认真落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。对确已形成损失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。

四、强化债务风险管控

    10．实行政府债务规模控制。省对市、县政府债务规模实行限额管理，市、县政府举债不得突破省批准的限额。省、市、县政府一般债务和专项债务规模均纳入限额管理，市、县政府债务限额由省级财政部门根据各市、县政府债务风险、财力状况等因素测算并报省政府批准后下达。

    11．严格限定政府债务举借程序和资金用途。各级政府举借债务不得超出本级政府债务限额，举债项目须列入年度债务预算，并报本级人大或其常委会批准。各级政府举借债务要遵循市场化原则，建立地方政府信用评级制度。各级政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。

    12．分门别类纳入全口径预算管理。2015年起，各级政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。各级政府所属部门、单位要将债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需各级政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。对未按要求纳入预算管理的，不得安排财政性资金进行偿债，也不得纳入政府债券置换范围。

    13．建立地方政府性债务风险预警机制。省财政根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，并按不同权重计算综合风险指标，评估省、市、县债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。债务风险高的，要积极采取措施，逐步降低风险；债务风险相对较低的，要合理控制债务余额的规模和增长速度。

    14．建立债务风险应急处置机制。要硬化预算约束，防范道德风险，市、县政府对举借的债务负有偿还责任，省政府原则上实行不救助原则。各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制。各级政府出现偿债困难时，要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。市、县政府难以自行偿还债务时，要及时上报，本级和上级政府要启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。

    15．严肃财经纪律。建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制，加大对地方政府性债务管理的监督检查力度。各级各部门不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途。对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。市、县政府要进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。进一步加强政府性基金收支管理，强化政府统筹，保障政府债务的还款来源。

五、完善相关配套措施

    16．确保在建项目后续融资。各级政府要统筹各类资金，优先保障在建项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

    17．完善债务报告和公开制度。完善地方政府性债务统计报告制度，凡有政府性债务余额的举债单位每月向同级财政部门报送政府性债务信息。建立和完善权责发生制的政府综合财务报告制度，财务报告要真实完整地反映各级政府资产负债等情况，市、县政府综合财务报告经同级政府审定后，报省财政厅备案。对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务，在与其他政府性债务一并管理的同时，实行单独统计、单独核算、单独检查、单独考核。建立地方政府性债务公开制度，加强政府信用体系建设。各级政府要定期向社会公开政府性债务及其项目建设情况，自觉接受社会监督。

    18．建立考核问责机制。政府性债务管理纳入政府目标管理绩效考核、领导班子和领导干部政绩考核。强化教育和考核，纠正不正确的政绩导向。审计部门要将政府性债务管理纳入对市、县政府和有关部门主要负责人的经济责任审计范围。执纪执法部门各负其责，认真查处政府性债务举借、使用、偿还等过程中的违规违法行为，对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，追究相关责任人责任，构成犯罪的，移交司法机关依法处理。

六、强化组织领导保障

    19．加强组织领导。各级政府要把债务管理工作作为加强政府作风建设的重要抓手和转变经济发展方式的重要途径，强化本地区政府性债务管理的统一领导，建立政府性债务管理机制，充实债务管理力量，狠抓政府性债务风险管控，着力防范财政金融风险。

    20．落实管理责任。市、县政府要切实担负起加强地方政府性债务管理、防范化解财政金融风险的责任，结合实际制定具体方案，政府主要负责人为第一责任人，分管负责人为直接责任人。加强对政府性债务管理和风险控制的事前、事中、事后管理，特别要加强对存量债务甄别和处置、债务纳入预算管理、融资平台管理、在建项目后续融资、土地开发、项目建设、融资方式、资金使用等重点环节的管控，认真抓好政策落实。

    21．加强协调配合。建立地方政府性债务管理协调机制，统筹加强地方政府性债务管理。财政部门作为地方政府性债务归口管理部门，要完善债务管理制度，做好债务规模控制、债券发行、预算管理、统计分析和风险监控等工作。发展改革部门要加强政府投资计划管理和项目审批，从严审批债务风险较高地区的新开工项目。金融监管部门要加强监管、正确引导，制止金融机构等违法违规提供融资。审计部门要依法加强对地方政府性债务的审计监督，促进完善债务管理制度。各级各部门要切实履行职责，加强协调配合，全面做好加强地方政府性债务管理各项工作。

    《安徽省人民政府关于进一步加强政府性债务管理的意见》（皖政〔2013〕48号）停止执行。

                                                                            安徽省人民政府

                                                                             2015年3月1日