【制度】六安市人民政府关于加强地方政府性债务管理的实施意见

各县区人民政府，开发区、示范园区管委，市政府各部门、各直属机构： 
  为进一步加强地方政府性债务管理，促进全市经济社会持续健康较快发展，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）和《安徽省人民政府关于加强地方政府性债务管理的实施意见》（皖政〔2015〕25号）精神，结合我市实际，提出以下实施意见： 
  一、总体要求 
  深入贯彻落实《中华人民共和国预算法》、国务院以及省政府关于加强地方政府性债务管理的各项规定，按照“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”的原则，建立“权责利相结合、借用还相统一”的政府性债务管理机制，有效发挥政府合理举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进全市经济社会持续健康较快发展。 
  二、建立规范的政府举债融资机制 
  （一）明确政府债务举借主体。市、县区政府确需举借债务的，由省级政府代为举借，偿债主体为市、县区政府。严格划清政府与企业界限，政府债务不得通过乡镇政府和企事业单位举借。 
  （二）严格限定政府债务举借方式。市、县区政府举债采取申请省政府代理发行地方政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还；有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。 
  （三）推广使用政府与社会资本合作（PPP）等模式。鼓励运用政府与社会资本合作（PPP）、政府购买服务等模式，吸引社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。严格控制PPP项目财政支出规模，每个年度全部PPP项目需要同级预算安排的支出，占一般公共预算支出的比例不得超过10%。 
  （四）确保在建项目后续融资。统筹各类资金，优先保障2014年9月21日前已开工建设项目的续建和收尾。严格规范信贷管理，在落实信贷条件的前提下，对符合国家规定使用银行贷款的在建项目，原贷款银行应继续按合同约定发放贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。 
  三、建立严格的政府债务使用管理机制 
  （一）将政府债务纳入全口径预算管理。以2014年底政府性债务清理甄别为基础，将一般债务收支纳入一般公共预算管理；专项债务收支纳入政府性基金预算管理。政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质分类纳入相应政府预算管理。市、县区政府所属部门、单位要将政府债务收支纳入部门和单位预算管理。或有债务确需市、县区政府或其部门、单位依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理。对未按要求纳入预算管理的，不得安排财政性资金进行偿债，也不得纳入地方政府债券置换范围。申请省政府代为发行地方政府债券新增政府债务，须列入当年预算或预算调整。 
  （二）严格限定政府债务资金用途。市、县区政府举借的债务，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出和楼堂馆所建设。债务资金必须按照批准的用途专款专用，接受财政和审计部门监督。 
  （三）完善债务报告和公开制度。完善地方政府性债务统计报告制度，凡有政府性债务余额的举债单位每月应向同级财政部门报送政府性债务变动情况。完善权责发生制政府综合财务报告制度，真实完整地反映政府资产负债等情况。完善地方政府性债务公开制度，定期向社会公开政府债务限额、举借、使用、偿还等情况，自觉接受社会监督。 
  四、建立有效的政府债务偿还机制 
  （一）分清偿债责任。划清政府和企业的偿债责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务也不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。划清政府债务和或有债务的偿债责任，市、县区政府对政府债务承担偿还责任，对或有债务严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。划清市和县区政府的偿债责任，市对县区政府实行不救助原则。 
  （二）切实履行政府债务偿还责任。对存量政府债务和符合政策规定的新增政府债务，可通过申请省政府发行地方政府债券、调整预算支出结构等渠道统筹财政资金安排偿还，必要时可以通过处置政府资产筹资偿还。对甄别后纳入预算管理的2014年底以前的存量政府债务，应积极申请发行地方政府债券进行置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。 
  （三）依法妥善处理或有债务。对政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的或有债务，市、县区政府要依法妥善处置。对确需依法代偿的或有债务，市、县区政府要将代偿部分的资金纳入预算管理，并依法对原债务单位及有关责任方保留追索权；对因预算管理方式变化导致原偿债资金性质变化为财政资金、相应确需转化为政府债务的或有债务，在不突破限额的前提下，报经省政府批准后转化为政府债务；对违法违规担保的或有债务，由政府、债务人与债权人共同协商，重新修订合同，明确责任，依法解除担保关系。市、县区政府通过政府和社会资本合作等方式减少政府债务余额腾出的限额空间，优先用于解决上述或有债务代偿或转化问题。对确已形成损失的存量债务，债权人应按照商业化原则承担相应责任和损失。 
  五、建立积极的债务风险防控机制 
  （一）实行政府债务限额管理制度。政府债务实行余额限额管理。年度地方政府债务限额等于上年地方政府债务限额加上当年新增债务限额（或减去当年调减债务限额），具体分为一般债务限额和专项债务限额。市、县区政府根据本地债务风险、财力状况、资金需求等因素，在不突破省政府批准限额的前提下，确定本级政府债务限额，报同级人大或其常委会批准。市、县区政府只能在限额内举借政府债务。 
  （二）剥离融资平台公司政府融资职能。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。融资平台公司存量债务中，因承担公益性项目举借债务，项目自身收益能够按时还本付息的，通过项目收入偿还;无项目收益的，通过向财政部门申请使用地方政府债券资金、一般公共预算收入及政府性基金收入偿还；因承担经营性项目举借债务，与政府彻底脱钩，定性为一般企业债务，由融资平台公司自行筹集资金偿还；引入社会资本参与的公益性项目举借债务，支持通过政府与社会资本合作模式建设，由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府不承担偿债责任。积极推动融资平台公司通过资源整合、资产重组等方式，向相关产业拓展延伸，成为独立的市场化主体。 
  （三）加强政府或有债务监管。市、县区政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。除法律和国务院另有规定外，市、县区政府及所属机关事业单位、社会团体，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体国有资产等为其他单位和企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿还责任，不得为其他单位和企业的回购协议提供担保，不得向参股设立的产业投资基金承诺资本金不受损失和承诺最低收益。严禁公立医院、公办学校等事业单位举债建设和举债购置大型设备。企业举债，政府仅以出资额为限承担责任。各级政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。 
  （四）建立债务风险预警分析制度。市、县区财政部门要加强对政府性债务的统计分析，根据各级政府一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估分析债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。债务风险高的，要积极采取措施，逐步降低风险；债务风险相对较低的，要合理控制债务余额的规模和增长速度。 
  （五）强化债务风险应急处置。要硬化预算约束，防范道德风险。各县区政府以及举债单位对其举借的债务负有偿还责任，要制定应急处置预案，建立责任追究机制。出现偿债困难时，首先应通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式，多渠道筹集资金偿还债务。确实难以自行偿还债务时，要及时上报，启动债务风险应急处置预案和责任追究机制，切实化解债务风险，并追究相关人员责任。 
  六、建立明确的政府性债务监督管理机制 
  （一）落实管理责任。市、县区政府是本级政府性债务管理的责任主体，政府主要负责人是第一责任人，承担本级政府性债务的举借、使用、偿还责任。市、县区政府应建立政府统一领导、财政归口管理、部门分工协作的工作机制，严格按照国家规定，科学决策举债事项，加强对政府性债务风险控制的事前、事中、事后管理和监督，处理好加快发展与合理负债的关系。财政部门作为地方政府性债务归口管理部门，要完善债务管理制度，做好债务规模控制、债券发行、预算管理、统计分析和风险监控等工作。发改部门要加强政府投资计划管理和项目审批，从严审批债务风险较高地区的新开工项目。金融监管部门要加强监管、正确引导，制止金融机构等违法违规提供融资行为。审计部门要依法加强对地方政府性债务的审计监督，促进完善债务管理制度。 
  （二）严肃财经纪律。建立对违法违规融资和违规使用政府性债务资金的惩罚机制，加大对地方政府性债务管理的监督检查力度。市、县区政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务，不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设，不得挪用债务资金或改变既定资金用途；对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；不得违规干预金融机构等正常经营活动，不得强制金融机构等提供政府性融资。进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。 
  （三）约束债权人信贷责任。金融机构等不得违法违规向政府提供融资，不得要求政府违法违规以担保函、承诺函、安慰函等直接或变相形式提供担保。违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失，并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任。 
  （四）强化债务管理考核问责。将政府性债务管理纳入政府目标管理绩效考核、领导班子和领导干部政绩考核。审计部门要将政府性债务管理纳入对部门单位主要负责人的经济责任审计范围。执纪执法部门各负其责，认真查处政府性债务举借、使用、偿还等过程中的违规违法行为，对脱离实际过度举债、违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，追究相关责任人责任，构成犯罪的，移交司法机关依法处理。

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