6月11日，省国土资源厅印发了《关于进一步加强土地利用总体规划建设用地总量管控的通知》（皖国土资发〔2018〕92号，以下简称《通知》）。近日，省国土资源厅规划处负责人就《通知》出台的背景和重点内容进行了解读。

一、《通知》的出台是加强建设用地总量管控的迫切需要

一是国家关于严控建设用地总量的严格要求。党的十八届五中全会和中共中央国务院《生态文明体制改革总体方案》明确要求，要强化约束性指标管理，实行建设用地总量和强度双控行动。国土资源部《土地利用年度计划管理办法》和《土地利用总体规划管理办法》规定：“土地利用年度计划管理应当遵循‘严格执行土地利用总体规划安排，合理控制建设用地总量和强度’的原则”，“任何土地利用活动，不得突破土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局安排”。

二是保障规划目标实现的切实需要。目前已至规划末期，规划指标趋紧，稍有疏漏，就会造成指标突破。根据第二次土地调查2017年度变更数据分析，全省规划执行情况总体较好，但有部分市县城乡建设用地规模已高出规划确定的约束性指标，出现“倒挂”现象。

现在至规划期末只有2年半时间，如何落实规划管控要求，确保规划目标的实现，已成为我省规划实施管理较为紧迫的重要任务。

二、怎样保障实现建设用地总量管控目标

建设用地规模未突破规划控制指标地区要做好防范，建设用地规模已突破规划控制指标地区（即“倒挂”），要采取切实措施解决建设用地规模倒挂问题，落实建设用地总量管控要求，保障规划目标的实现。

一是对于开展城乡建设用地增减挂钩没有及时拆旧复垦导致建设用地规模倒挂的，要加强督促指导，抓紧实施拆旧复垦，尽快归还建新规模。日前，亳州市已按照《通知》要求，提供本年度建设用地复垦验收文件，我们依此对亳州市及相关县区建设用地剩余规模进行调整，调整后的亳州市及蒙城县建设用地规模已不“倒挂”；

二是对于用地速度快于规划安排，导致建设用地规模超出控制性指标的地区，要按照土地利用总体规划和土地整治规划的安排，加大对存量土地的盘活力度以及现状建设用地的复垦力度，逐步归还已超的建设用地规模；

三是对于市政府出于倒逼县级政府开展节地挖潜考虑，分解下达给各县的建设用地指标出现“倒挂”的。市县政府在上报省政府审批的规划调整方案中已就指标“倒挂”问题提出解决方案和措施的，请相关市、县政府要按照省政府审查通过的规划调整方案安排，细化工作措施，加大建设用地复垦整治力度，按时序逐步减少建设用地指标“倒挂”，确保至2020年实现规划目标；

四是对于重大政策调整、重大工程实施、重要民生项目建设等法定情形影响区域内规划建设用地规模空间分布，导致建设用地规模超出控制性规模的地区，经规划实施评估，确需修改规划的，可依规修改规划，优化调整用地空间布局。

三、加强建设用地总量管控后，是否会影响建设用地规划规模“倒挂”地区经济社会发展？

加强建设用地总量管控后，必然会给建设用地规划规模“倒挂”地区带来一些约束，这既是生态文明建设的要求，也是规划刚性约束的要求。如何在严格执行国家规定保障规划目标实现的同时，又要保障其经济社会发展？《通知》做了以下制度设计：

一是建立增减挂钩计划指标保障城乡建设机制。对于建设用地总规模或城乡建设用地规模已经达到规划确定的约束性指标的地区，如果继续使用新增建设用地计划，必然导致该地区建设用地规模倒挂进一步扩大。因此，该类地区城乡建设发展应当以使用城乡建设用地增减挂钩等流量指标为主，省里在分解下达增减挂钩计划指标时，将优先保障建设用地已经接近、达到甚至突破规划确定的建设用地空间规模地区的需要。

二是保障脱贫攻坚和基础设施建设用地所需。按《土地利用总体规划管理办法》规定，“任何土地利用活动，不得突破土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局安排”。但是，对于建设用地规划规模“倒挂”地区有关区域协调发展的交通、能源、水利等基础设施建设项目和脱贫攻坚、民生项目，如果使用城乡建设用地增减挂钩方式办理用地审批手续，组卷时间相对要长些，可能会对项目建设产生一定影响。因此，《通知》没有采取“一刀切”的方式，而是本着尊重客观实际，坚持实事求是的原则，规定建设用地规模达到规划约束性指标的地区，上述项目在满足一定条件的前提下，也可以使用新增建设用地计划。

三是建立建设用地抵扣制度。对于为了保障必须的基础设施和民生项目建设，确需使用新增建设用地计划的，必须将本行政区域内同等规模的工矿废弃地或者农村建设用地整治复垦为农业用地或生态用地，整治复垦后减少的建设用地规模用于抵扣使用新增建设用地计划增加的建设用地规模。这种建设用地复垦不同于以往的城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用，其主要目的是为了解决项目建设紧迫性问题，复垦的建设用地只有拆旧区，没有建新区，拆旧复垦出来的耕地可以用于耕地占补平衡。这种建设用地复垦的途径也将会有效地缓解补充耕地后备资源匮乏的压力。

四、倒挂地区如何使用新增建设用地计划

《通知》规定在项目用地报批时，必须同步上报已达建设用地总规模或城乡建设用地规模使用新增建设用地计划说明，以及建设用地复垦整治项目立项批复，明确整治复垦范围、面积、实施主体、资金来源、时间要求等。即建设用地规模达到规划约束性指标的地区使用新增建设用地计划时只需增加2项材料。一是说明，二是复垦整治项目立项批复。目的是确保使用新增建设用地计划时，抵扣的建设用地复垦项目已经落实了，确保能够到期完成。

五、如何加强项目监管

一是将抵扣的建设用地复垦项目纳入土地整治项目管理。该项目虽然是建设用地复垦，但不属于城乡建设用地增减挂钩和工矿废弃地复垦利用，而是属于土地整治范畴，应当按土地整治项目来管理。二是建立项目监管台账，对项目实行动态跟踪监管。目的就是随时了解项目实施进展情况，便于跟踪督察，确保归还新增的建设用地规模。对通过复垦验收的项目凭验收批复文件实行销号处理，逾期未销号的不再受理该地区新增建设用地审批。