【领导解读】《安徽省城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂管理办法》政策解读

经省政府2018年12月17日第37 次常务会议讨论通过，省自然资源厅于2019年年初印发了《安徽省城乡建设用地增减挂钩节余指标有偿调剂管理办法》（皖自然资规〔2019〕1号），以下称《办法》。现就有关政策解读如下：

一、制定办法的必要性

一是贯彻落实国家助力脱贫攻坚政策的需要。为支持脱贫攻坚，2016年原国土资源部出台了《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规〔2016〕2号），明确国家级贫困县增减挂钩节余指标可以在省域范围内调剂使用。2017年原国土资源部又出台了《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》（国土资发〔2017〕41号），规定省自行决定省级贫困县是否在省域范围内调剂使用。为落实上述规定，需要出台配套政策。

二是工作实际需要。从2016年开始，我省在省内开展了贫困县增减挂钩节余指标跨县有偿调剂工作，到2018年12月31日，全省共有10个贫困县调剂出节余指标29个批次 3.63万亩，成交价款152.7亿元，有力地支持了贫困县建设和发展，既取得了显著的成效，积累了工作经验，但是节余指标调剂与规划用地规模管理等方面需要进一步规范。因此，依据国家有关政策，总结我省既有的工作成效和经验，出台《办法》非常必要。

二、办法的主要内容

《办法》分总则、节余指标调剂的实施、监督管理、附则4章共34条。主要内容如下：

1.明确了《办法》适用范围。国家级、省级扶贫开发工作重点县在省内跨县域有偿调剂节余指标的，适用本办法。 国家批准的农村土地制度改革试点县在试点期间实施宅基地整治复垦节余的建设用地指标、贫困县历史遗留工矿废弃地复垦利用节余指标在省内跨县域调剂的，按照本办法执行。贫困县脱贫摘帽退出序列后，继续享有跨县域调剂节余指标的政策。

2.规定了节余指标调剂原则。依据第三条，节余指标调剂应当遵循以下原则：一是规划管控，总量控制。加强土地利用总体规划管控，实施建设用地总量、强度双控，节余指标应当优先保障本县域范围内城乡建设需要，确有节余的方可跨县域有偿调剂；二是尽力而为，量力而行。坚持实事求是，合理把握节奏，充分尊重农民意愿，切实保障农民土地合法权益和农村建设用地需求；三是生态优先，绿色发展。落实最严格的耕地保护制度、节约用地制度和生态环境保护制度，按照宜耕则耕、宜林则林、宜水则水、宜草则草的原则，有效推进拆旧区土地复垦利用；四是统筹协调，重点倾斜。淮河行蓄洪区贫困县、大别山革命老区贫困县、深度贫困县、当年拟退出贫困县序列的县优先调剂。

3．明确了调剂节余指标与建设用地规模、耕地保有量关系并建立了相应的管理措施。城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，在一个特定的区域范围内将拆旧地块和建新地块等面积共同组成建新拆旧项目区。项目实施后，建新区增加的建设用地规模、减少的耕地面积，通过拆旧区复垦来实现平衡，达到区域内的建设用地规模不增加、耕地面积不减少的目标。依据《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（国办发〔2018〕16号）、《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂实施办法》（自然资规〔2018〕4号），《办法》第五条规定：“调出节余指标的县，同时相应减少建设用地规模、增加耕地保有量等规划指标；调入节余指标的县，同时相应增加建设用地规模、减少耕地保有量等规划指标。”为确保该规定得到落实，第二十四条规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门应当建立节余指标调剂台账，记载调剂过程中有关市、县（市、区）建设用地规模、耕地保有量等规划指标变动情况，作为国土空间规划编制约束性指标调整和年度耕地保护等目标任务考核的依据。” 第二十五条规定：“省自然资源行政主管部门依据土地利用年度变更调查数据对贫困县规划实施情况进行评估，将评估结果作为实施规划管理的重要依据。”

4.明确了调剂平台和规则。第七条规定：“省自然资源行政主管部门依托安徽合肥公共资源交易中心建立省级节余指标调剂平台，发布节余指标调剂信息、组织公开竞价、公示结果等。”同时，为了支持脱贫攻坚任务重的市做好市域范围内跨县调剂节余指标，第二十条规定：“设区的市所辖县（市、区）都是贫困县的，市自然资源主管部门可以建立市级城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂平台，负责本市范围内跨县域节余指标调剂工作。”对于调剂规则，第十四条规定，节余指标调剂采取公开竞价方式进行。

5.明确了节余指标调出的条件。针对部分地区“重建新、轻拆旧”的问题，第八条规定贫困县符合下列条件的，可以调出节余指标：一是城乡建设用地增减挂项目拆旧区实施规划已经批准；二是已取得拆旧区复垦验收批复及核查报告；三是节余指标已报省自然资源行政主管部门确认，并在自然资源部城乡建设用地增减挂钩在线监管系统备案。同时，考虑淮河行蓄洪区、大别山革命老区脱贫攻坚任务非常艰巨，规定“贫困县在市域范围内跨县域有偿调剂节余指标，县级人民政府承诺在1年内将拆旧区土地复垦并通过验收的，在增减挂钩项目实施规划批准后即可以先行有偿调剂节余指标。

在这里，需要强调的是，依据《土地利用总体规划管理办法》（国土资源部令第72号）第三十二条“土地利用总体规划是实施土地用途管制的重要依据。任何土地利用活动，必须符合土地利用总体规划确定的土地用途，不得突破土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局安排”的规定，如某贫困县现状建设用地规模已经突破规划确定的用地规模的，不能调出节余指标，如该县通过土地复垦等手段，使现状建设用地规模低于规划确定的用地规模的，则可以调出相应的节余指标。

6.规定了节余指标调剂指导价格。我省节余指标调剂价格已由2017年最高时的每亩48万元下降到目前的每亩40万元，与国家规定复垦为高标准农田的跨省调剂节余指标的价格一致，但高于复垦为一般农用地节余指标30万元/亩的价格，基本符合我省实际。节余指标调剂是国家一项特殊的扶贫政策，为了防止压低调剂价格，保障贫困县充分享受脱贫攻坚政策，第九条参照国家规定的跨省调剂价格，对调剂价格作出了指导性规定：“节余指标调剂价格，根据建设用地复垦后土地的类型和质量确定。复垦为一般耕地或其他农用地的每亩30万元左右，复垦为高标准农田的每亩40万元左右。”

7.优化了节余指标调剂项目的审批程序。根据增减挂钩节余指标项目特点，增减挂钩项目拆旧区和建新区实行分开报批。第十一条规定：“贫困县用于节余指标调剂的增减挂钩项目，实行拆旧区与建新区分开报批。贫困县应当依据土地利用总体规划和土地整治规划，根据下达的增减挂钩指标，组织编制试点项目拆旧区实施规划，统筹安排农村建设用地复垦的规模、范围和布局等，逐级报省自然资源行政主管部门审批。” 第十七条规定：“节余指标调入方应当自合同签订之日起一年内编制建新区用地报件，说明节余指标来源，逐级报有批准权的人民政府审批。不涉及土地征收，依法由市人民政府批准农用地转用的，应当报省自然资源主管部门备案。”

8.强化了监督管理措施。一是要求贫困县人民政府按照“规划先行、计划周密、方案严密”的要求，严格保护生态环境和历史文化风貌，坚持以人为本，积极稳妥地组织实施增减挂钩项目，杜绝强制拆迁。二是规定了拆旧复垦耕地的质量要求、复垦形成的耕地审核验收、土地变更调查及后期管护责任。三是建立健全增减挂钩项目资料纸质档案和数字化档案以及节余指标调剂台账。四是建立规划实施评估制度。省自然资源行政主管部门依据土地利用年度变更调查数据对贫困县规划实施情况进行评估，将评估结果作为实施规划管理的重要依据。五是规范了调剂资金的使用，规定调剂资金应当全部用于脱贫攻坚、巩固成果和支持实施乡村振兴战略，优先和重点保障产生节余指标地方的安置补偿、拆旧复垦、基础设施和公共服务设施建设、生态修复、耕地保护、高标准农田建设、农业农村发展建设以及购买易地扶贫搬迁服务等。六是规定无正当理由不按时签订成交确认书和节余指标调剂合同，拒绝履行合同规定义务，或者有其他影响公平调剂和市场秩序行为的，提供虚假证明材料的及有其他违法违规行为的，不得参加调剂。