《六安市人民政府关于进一步依法依规节约集约用地的实施意见》——新闻发布会解读

2019年6月12日，市政府印发《关于进一步依法依规节约集约用地的实施意见》（六政秘〔2019〕76号，以下简称《实施意见》）。文件内容丰富、政策性强，为方便各地各部门认真学习领会，抓好贯彻落实，现将主要内容解读如下。

一、出台背景

（一）服务全市高质量发展的需要。近年来，我市深入贯彻落实“五大发展理念”，致力推进高质量发展，实现全面小康目标。市委、市政府大力推进“六大平台”建设，实施乡村振兴战略，构建东部产业新城、西部生态新区、绿色城南发展格局等决策部署，桩桩件件离不开高质量的土地要素供给。审视当前我市土地管理的现状水平，违法违规用地屡禁不止、土地利用粗放低效，与高质量发展的内在要求还有相当差距。在全力推动我市高质量发展车轮的同时，必须迈过违法违规用地关，抬起节约集约用地水平线，为全市高质量发展提供良好的用地法治氛围和绿色生态。

（二）缓解土地管理复杂形势的需要。一段时期以来，我市国土执法工作在违法用地居高不下，年度卫片执法检查、土地例行督察工作十分被动。与此同时，我市土地节约集约利用水平不高，用地项目亩均产出、亩均税收远低于国家标准，一批存量闲置土地难以盘活、难以处置，有的甚至进入司法程序。

（三）健全土地管理长远之计的需要。我市土地管理出现各种问题的根源，归结于党政机关、企业和群众依法依规和节约集约用地意识不强的思想认识问题，规划管控“刚柔不相济”的管理水平问题，共同责任、属地责任落实不到位的工作机制问题。要实现土地管理“长治久安”，必须重申中央和省关于依法依规用地的各条“硬杠杠”并严格遵守，明确分类提升土地利用水平的可行途径并灵活运用，强化工作落实的保障措施并监督执行。

二、主要内容

《实施意见》从统一思想认识、坚持依法依规、严格规划管控、规范农村建设管理、精准安排项目用地、提高项目土地效益、激励节约集约用地、强化保障措施八个方面，提出了具体要求。

（一）《实施意见》明确，增强依法依规和节约集约用地意识

长期以来，我市部分党政领导干部对生态保护、耕地保护的认识站位不高，依法行政、依法管地用地的法治意识淡薄，受“先上车后买票”“为发展违法用地不丑”的错误观念作祟，政府层面主导的未批先用、违法批地、违法征地等行为时有发生，严重冲击耕地红线。此外，各地在招商引资、项目洽谈过程中，对投资强度、用地需求缺乏预估，大手大脚、贪大求洋，一划一大片，出现一边高喊“用地无指标”，一边是大量土地闲置的怪相。

土地资源是人类赖以生存发展的最重要资源，是一切社会生产经营活动的载体和经济社会发展的基础。习近平总书记强调，“土地问题是个大问题”，“节约资源是保护生态环境的根本之策。要大力节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度”。各地各部门必须从讲政治、讲大局的高度认清土地资源稀缺性，增强依法依规节约集约用地的使命感和责任感，自觉用最严格的制度和最严密的法治规范土地管理行为。

（二）《实施意见》明确，严守土地管理的上限、红线、底线、控制线

一是建设用地规模。各地应根据《安徽省土地利用总体规划实施管理办法（试行）》，严格土地用途管制，统筹各项土地利用活动。加大土地利用规划计划管控力度，任何土地利用活动，不得突破土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局安排。对建设用地总规模已经达到土地利用总体规划确定的控制性指标的地区，原则上不再安排使用新增建设用地计划指标。城乡建设主要使用增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标，确保建设用地规模目标顺利实现。二是生态保护红线。生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。各地、各部门要确立生态保护红线优先地位，相关规划要符合生态保护红线空间管控要求，不符合的要及时进行调整。要进一步强化红线意识，坚决落实生态保护红线空间管控要求，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。三是永久基本农田。严格控制建设占用永久基本农田，强化永久基本农田对各类建设布局的约束，各地区各有关部门在编制城乡建设、基础设施、生态建设等相关规划，推进多规合一过程中，应当与永久基本农田布局充分衔接，原则上不得突破永久基本农田边界。四是城镇开发边界。划定城镇开发边界的目的，就是以城市自然条件和综合承载能力为基础，合理确定城镇建设规模，控制区域开发强度，防止城镇无序蔓延，兼顾城市近期建设与远期发展。原则上来说，在城镇开发边界范围内，集中开发建设用地不得突破城镇开发边界。在城镇开发边界范围外，不得从事集中开发建设活动，不得设立各类开发区和城市新区。五是依法用地。在建设项目审批、核准、备案阶段，建设单位应当向建设项目批准机关的同级自然资源主管部门（原国土资源主管部门）提出建设项目用地预审申请。未取得用地预审意见的相关部门不得审批或核准项目。六是农地农用。永久基本农田必须坚持农地农用，严格执行集体建设用地、设施农业用地、临时用地使用条件和对象的界定标准，不得变相审批建设用地。各地各部门一定要吸取去年“大棚房”问题集中清理整治行动的警示教训，坚决不碰农地非农化的底线。

（三）《实施意见》明确，发挥规划“蓝图”作用

一是强化国土空间规划管控。目前，我市正在组织筹备国土空间规划相关工作，各县区政府要高度重视县级国土空间规划编制工作，厘清认识，提前谋划区域内国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，确保编制成果能用、好用、管用。在国土空间规划编制成果尚未审批前，项目用地必须符合现行的土地利用总体规划。二是加强城市总规和控规的管控。《安徽省城乡规划条例》规定，城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围，应当编制控制性详细规划；建设单位应当按照规划条件进行建设。三是优化城乡建设用地布局。引导工业向开发区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中，推动农村人口向中心村、中心镇集聚，产业向功能区集中，耕地向适度规模经营集中。禁止在土地利用总体规划和城乡规划确定的城镇建设用地范围之外设立各类城市新区、开发区和工业园区。

（四）《实施意见》明确，强调规范农村建设管理

一是坚持规划引导。《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》明确提出，要顺应村庄发展规律和演变趋势，根据不同村庄的发展现状、区位条件、资源禀赋等，按照集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并的思路，分类推进乡村振兴，不搞一刀切。各地要积极做好村庄规划编制工作，并充分发挥规划成果的引领性和前瞻性，通过规划引导，有计划、有步骤地加以规范、推进农村建设管理。二是加强宅基地管理。宅基地批准后，县国土资源管理部门依据批准文件和宅基地使用人的登记申请，办理宅基地使用权登记手续。申请人取得宅基地使用权证和乡村建设规划许可证后，方可建设住宅。农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。农村村民需要宅基地建房的，履行程序后，需依法办理农用地转用审批。三是推动城乡建设用地增减挂钩。拆旧复垦形成的建新指标优先用于保障乡村基础设施和公共服务设施建设。增减挂钩节余指标可按规定流转使用，鼓励深度贫困县霍邱县、金寨县增减挂钩节余指标跨省域有偿调剂给经济发达地区，其他贫困县跨市域有偿调剂。交易产生的土地增值收益反哺我市“三农”，为乡村振兴和脱贫攻坚提供资金保障。四是健全管理机制。乡镇政府应引导村党组织和村民委员会认真研究审议村庄规划并动员、组织村民以主人翁的态度，在调研访谈、方案比选、公告公示等各个环节积极参与村庄规划编制，协商确定规划内容。村民委员会要将规划主要内容纳入村规民约。

（五）《实施意见》明确，安排项目用地要力求精准

一是深化项目前期工作。各地应对照《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》，严格把控项目，限制和禁止项目不得准入，建立项目预审机制，科学安排项目选址。二是合理确定项目用地规模。各地要结合项目实际需求，科学确定项目用地规模、开发强度等。其中工业项目重点确定用地规模、开发强度、供地期限等，文体、旅游、康养、城市综合体等招商项目重点确定用地规模、功能配比等。三是加强项目实施监管。各地要加强项目监管，建设项目实行属地负责，各部门认真履行各自职责，加强协调配合，督促土地使用权人履行约定。

（六）《实施意见》明确，分类提高项目土地效益

一是提高低效用地产出。各地要针对土地用而未尽、集中连片空闲土地规模较大、已建设投入使用、半停产效益低下等低效用地，采取不同处置措施，分类进行处置。二是盘活闲置土地资源。各地要针对政府平台融资、涉法涉诉、规划调整、资金缺乏等，采取不同处置措施，分类进行处置细，加大督查力度，建立长效机制，大力推进土地利用计划“增存挂钩”，积极推进闲置土地处置。三是推进“僵尸企业”处置。按照《安徽省扎实推进供给侧结构性改革实施方案》要求，坚持因地制宜、分类有序、一企一策、精准处置，对已停产半停产、连年亏损、资不抵债、靠政府补贴和银行续贷存在的企业,通过兼并重组、债务重组、破产清算等方式,积极稳妥处置“僵尸企业”。

（七）《实施意见》明确，实行节约集约用地综合激励政策

一是优先保障节约集约项目用地。对投资强度或亩均税收达标、工业项目向园区集中的，优先保障用地；鼓励推行先租后让、租让结合供地。二是鼓励利用存量提升改造开发。工业项目提高容积率和利用地下空间，不增收土地价款；鼓励利用有工业用地兴办新产业、新业态建设项目，按在5年过渡期内按原用途使用。三是给予财政支持和税收奖励。鼓励建设多层标准化厂房，全面贯彻落实国家书税收优惠政策，各县区可结合实际制定具体的财政奖励政策。

（八）《实施意见》提出，加强各项工作保障

各地要把加强土地政策宣传，作为落实最严格的土地管理制度的重要途径。一是突出宣传土地保护面临的形势和任务，从不同层面分析土地承载力的特点、国家粮食安全面临的形势，以及实现可持续发展所面临的任务等；二是突出宣传土地管理的法律法规和有关政策，特别是近年来中央和省市政府出台的一系列关于土地管理的政策法规；三是突出宣传土地管理的基础知识，包括土地利用规划、土地利用计划、土地管理等。四是突出宣传规划建设中需要注意的问题，包括如何处理发展休闲观光农业与耕地保护的关系，如何规范乡镇工业、村和镇的基础设施建设和农村宅基地管理等；五是突出宣传土地违法用地典型案例，综合分析违法用地产生的原因、特征和造成的危害，研讨遏制违法用地对策措施。

《实施意见》要求将依法依规节约集约利用土地纳入政府年度考核指标体系，采取建设用地计划指标分配与依法依规节约集约用地成效相挂钩办法，完善相应的考核奖惩机制。将节约集约用地情况作为县区目标考核及领导干部离任审计的重要内容，对依法依规节约集约用地政策执行不力和工作不到位、违反土地政策的，将对县区政府（管委）相关负责人进行约谈、限期整改、通报批评；对依法依规节约集约用地问题突出、严重违反土地政策，被国家、省通报、督办的，依法依规追究相关负责人责任。