舒城县市场监管局王树东局长对《安徽省市场监督管理行政处罚自由裁量权适用规则（试行）》的解读

一、起草背景

根据省委《中共安徽省委安徽省人民政府关于省级机构改革的实施意见》（皖发〔2018〕36号）要求，整合省工商行政管理局、省质量技术监督局、省食品药品监督管理局等职责，组建省市场监督管理局。为规范市场监督管理行政处罚自由裁量权适用，保障市场监督管理部门在实施行政处罚时公平、公正、合理地行使裁量权，促进依法行政，在整合原省工商局、省质监局、省食药监局等相关行政处罚自由裁量权适用规则规范性文件的基础上，组织起草了《适用规则》。

二、起草依据和过程

《适用规则》起草的主要依据是《中华人民共和国行政处罚法》和国家市场监管总局第2号令《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》等规定，结合省局实际制定。

根据局领导要求，省局法规工作组结合整合后的市场监管执法工作实际，起草了《适用规则》征求意见稿。为增强《适用规则》的科学性、规范性，2018年12月下旬，省局将《适用规则》征求意见稿发各市工商、质监、食药监局及基层市场监管部门、省局机关各处室（局）及直属机构征求意见，并在省局网站公开征求社会意见和建议,召开了有部分法制机构工作人员和法律顾问参加的征求意见会。法规处对收集到的意见和建议进行认真分析采纳吸收，最后形成《适用规则》送审稿，并经合法性审查。

三、《适用规则》主要内容

《适用规则》送审稿共有22条，主要内容是对行政处罚自由裁量权适用原则、处罚裁量等级、自由裁量权适用程序和对行使行政处罚自由裁量权行为的监督等进行了规定，具体如下。

（一）关于行政处罚自由裁量权的定义

为增强行使行政处罚自由裁量权的针对性，《适用规则》第三条明确，“本规则所称行政处罚自由裁量权，是指市场监督管理部门查处违法行为时，依据法律、法规和规章所规定的行政处罚行为、种类和幅度，根据立法目的、违法案件的具体事实、性质、情节、社会危害程度、当事人主观过错以及公平公正原则，在职权范围内自行判断、自行决定对行政相对人是否处罚以及如何处罚的权限”。

（二）关于行政处罚自由裁量权适用范围

《适用规则》第二条第一款规定，“本省各级市场监督管理部门实施行政处罚，适用本规则。”考虑到省药品监督管理局有对药品、医疗器械、化妆品等违法行为的行政处罚权，《适用规则》在第二条第二款明确规定，“省药品监督管理局实施行政处罚，适用本规则。”

（三）关于行政处罚自由裁量权适用原则

目前，在执法监督和办理行政复议、参加行政诉讼、处理人民来信来访中，我们发现，有相当一部分案件，仅就个案本身来讲，原具体行政行为事实清楚、适用法律正确、程序合法。但当事人仍申请复议、提起诉讼、进行来信甚至来访，因为当事人认为“作出原具体行政行为的行政机关滥用执法权，处罚显失公平、公正，幅度过重”。相同的案件（包括时间、地点、方式、范围、影响、标的等）都相同的情况下，最终处罚的幅度不一，有时候甚至相差很大。为此，《适用规则》规定，适用行政处罚自由裁量权，应当遵循过罚相当原则（第四条）、公平公正原则（第五条）、公开透明原则（第六条）、教育与处罚相结合原则（第七条）、程序正当原则（第八条）、综合裁量原则（第九条）、处罚种类适用原则（第十条）、法律依据竞合适用原则（第十一条），在执法实践中处理案件时，应综合考虑违法行为的各种客观情况，依据法律、法规、规章的规定，公平、公正、合理地行使自由裁量权。

（四）关于行政处罚裁量等级

《适用规则》根据法律法规规章规定，将行政处罚裁量等级划分为不予行政处罚、从轻或者减轻行政处罚、从重行政处罚，分别在第十二条、第十三条、第十四条规定了相应的适用情形，并对不予行政处罚、从轻或者减轻行政处罚、从重行政处罚的概念和范围进行了具体明确。

（五）关于行政处罚自由裁量权适用程序

为准确适用行政处罚自由裁量权，《适用规则》规定了适用程序，主要有四个方面：一是明确办案机构调查取证时要收集当事人是否具有相应处罚情节的证据，在案件调查终结报告中要说明裁量理由并附规范性依据和相应的证据材料（第十五条第一款）;二是明确法制机构对办案机构是否说明裁量理由并附有相关的证据材料进行审查并处理（第十五条第二款）；三是明确办案机构应当提交局长办公会议讨论决定的案件范围（第十五条第三款）；四是明确办案机关裁量告知要求（第十六条）。

（六）关于对行使行政处罚自由裁量权行为的监督

为合理、合法、科学地行使行政处罚自由裁量权，有效防止和杜绝行政处罚轻重失衡、宽严失度、滥用执法权的现象，有必要加强对自由裁量权行使行为的监督。《适用规则》第十八条明确规定,一是办案机关应当定期对作出的行政处罚案件进行复查，发现自由裁量权行使不当的，应当主动纠正；二是办案机关的上级机关应当不定期对其行政处罚自由裁量权行使情况进行检查，发现自由裁量权行使不当的，责令纠正或者直接予以纠正；三是各级市场监督管理部门在行政执法检查中发现自由裁量权行使不当的，应当纠正并予以通报。同时，《适用规则》第十九条还明确了因行使自由裁量权不当构成执法过错的四种情形，依照相关规定需追究有关人员的过错责任。