《六安市烟草制品零售点布局管理规定》政策解读

为贯彻落实国家烟草专卖局关于加强烟草制品零售点合理布局的相关要求，进一步稳定全市烟草制品零售点总量，进一步维护卷烟市场经营秩序，六安市烟草专卖局主动适应形势变化，经过深入调研、征求各方意见，并经专题会议研究，起草拟定了《六安市烟草制品零售点布局管理规定（征求意见稿）》（以下简称《规定》）。现就有关起草情况说明如下：

一、开展卷烟零售点合理布局工作的必要性：

开展卷烟零售点合理布局工作的必要性可以归纳为“四个有利于”：

一是有利于维护国家烟草专卖制度。许可证制度是国家烟草专卖制度的基石，国家通过零售许可证实现对卷烟市场的专卖管理，如果零售许可证过多过滥，必将产生恶性竞争，引发获利水平较低的商户降价争客，滋生非法经营，暗地经营假冒卷烟和走私卷烟；如果零售许可证分布过稀也会形成监管盲区，导致假冒卷烟和走私卷烟乘虚而入，冲击国家烟草专卖制度。因此，开展合理布局工作，有利于维护卷烟市场经营秩序，巩固国家烟草专卖制度。

二是有利于行政机关依法配置有限市场资源。国家对烟草制品采取“寓禁于征”的高税赋政策，对卷烟产销量实行严格的计划管理，卷烟零售业已成为有限的市场资源。随着这一特殊商品经营利润率的上升，申请从事卷烟零售业的人员将快速增加。因此，对卷烟零售市场这项有限资源不能完全依靠市场调节，必须从行政许可环节加以控制，防止规模失调。制定公布本《规定》便于实施行政许可的机关在合理配置有限市场资源中有法可依。

三是有利于维护卷烟零售户的利益。因为国家对卷烟产销量的限制，所以在一定时期、一定地域范围内卷烟销量和零售利润是有限的。但由于目前缺乏明确的合理布局标准，卷烟零售市场进出机制不够完善，导致全市卷烟零售户明显过多，布局不够合理，有些区域过于集中，卷烟零售户相互争夺市场，恶性竞争，造成获利水平低下。经过零售布局的调控，卷烟零售户的平均获利水平将会呈明显增长趋势。

四是有利于规范市场经济秩序，保护消费者的合法权益。前几年我市卷烟市场秩序规范程度不高，市场上假冒伪劣卷烟牌号一度多达数十个，严重损害了消费者的合法权益。究其原因，其中卷烟零售户过多，分布密度失调是一个重要方面，零售户为了利益以假冒伪劣卷烟冒充真品卷烟销售，严重侵犯了消费者的合法权益。

二、起草过程和关于拟定《规定》的法律依据

（一）起草过程

2021年3月，我局开展了《规定》的起草工作。一是成立了《规定》起草工作组，对现有卷烟零售点布局进行总结和梳理，多次组织召开项目会，对草案的整体架构、核心内容等进行讨论，形成了《规定（草案）》。二是多次就《规定（草案）》征求各直属单位、相关部门、相关行业、企业等的意见和建议。三是进行走访调研，收集大量烟草制品零售点布局、销售数据，听取一线相关工作人员意见，最终形成《规定（征求意见稿）》。

（二）法律依据

1.符合《烟草专卖法》及其《实施条例》对烟草专卖行政机关的授权

《烟草专卖法》规定了国家对烟草制品的生产销售实行许可证制度。《烟草专卖法实施条例》第九条，对取得烟草专卖零售许可证设定了四项基本条件，“符合烟草制品零售点合理布局的要求”是其中之一。由于我国幅员辽阔，经济发展水平和人口分布密度差别很大，难以在全国范围内统一合理布局的标准。中华人民共和国司法部、国家烟草专卖局法规司在《烟草专卖法实施条例》(释义)中明确，卷烟零售点合理布局“应当由烟草专卖行政主管部门规定布局”。中华人民共和国工业和信息化部令第37号《烟草专卖许可证管理办法》对此进行了规定。国家烟草专卖局《国家烟草专卖局关于印发烟草专卖许可证管理办法实施细则的通知》国烟法〔2020〕205号、安徽省烟草专卖局《安徽省烟草专卖局关于印发烟草制品零售点布局指导意见的通知》等有明确和详细规定。因此，我局不仅依法享有对卷烟零售点“合理布局”制定工作细则的权限，而且必须依照有关法规拟定本规定。

2.符合《行政许可法》对行政许可事项的设定要求

首先，本《规定》是根据《烟草专卖法实施条例》第九条，对取得烟草专卖零售许可证应当具备的四个条件中“符合烟草制品零售点合理布局要求”条件的细化，并未增设新的行政许可事项，也未增加新的行政许可条件，实体上符合《行政许可法》的要求。    

其次，本《规定》是在对我市卷烟零售市场现状进行调查摸底的基础上，借鉴兄弟省市和地区的做法后起草的，并依照《行政许可法》的有关规定，反复征求社会各方面的意见，举行正式听证，并依据听证会结果完成《规定》的制定，程序上符合《行政许可法》的要求。

三、基本原则：

（一）依法行政。全面贯彻“法定职责必须为、法无授权不可为”要求，严格按照法律法规和规章制订、实施《烟草制品零售点布局管理规定》，确保程序合法、内容合法，不人为创设准入条件，不扩大禁止性情形。

（二）公平公正。充分依据零售点存量、人口数量、交通状况、经济发展水平、城镇建设情况等定量数据科学制订规定。制订依据应客观充分、制订过程应规范透明，确保布局规定更富有前瞻性和操作性。

（三）服务便民。维护国家利益、维护消费者利益，满足社会需求，方便消费者购买，保护未成年人健康。全面推行政务服务新模式，快速高效实施零售行政许可，树立烟草行业负责任的社会形象。

（四）动态平衡。兼顾国家控烟履约和“放管服”改革工作要求，既要简政放权、增强活力，又要坚持放管结合，畅通卷烟零售户准入和退出机制，保持烟草零售市场主体动态平衡、健康发展。

四、关于《规定》确定的主要目标

（一）设定基本目标。坚持依法行政、公平公正、服务便民、动态平衡原则，规范行使法律赋予的行政许可权。充分发挥行政许可制度优势和地市级局在布局规定中的主导作用，灵活运用布局模式，逐步构建“竞争适度、进退有序、健康理性”的烟草零售市场环境。

（二）合理确定卷烟零售业态比例。为使中小规模零售商店和大型连锁商业企业的卷烟零售点均衡协调发展，应当在尊重现有状况基础上，以促进经营业态多样化、维持适度竞争和方便消费者购买为基本原则，科学引导和适当调整辖区卷烟零售点经营业态分类比例。

（三）综合考虑城镇化发展水平。一方面要主动适应城镇化建设和人口迁移等新形势的要求，另一方面，要根据本辖区现有城镇零售户比重情况，结合当地城镇化水平，综合确定城镇零售点数量。逐步扭转当前城镇零售客户比重与当地城镇化率水平失衡的状况，实现城镇零售客户比重与当地城镇化率水平大致相当。

（四）参考当地商业网点规划。在制定合理布局规划时，参照当地政府商业网点和村庄发展规划，确定繁华街道、普通街道、郊区、乡镇街道、自然村等不同的分类标准，发挥规定导向作用，使零售点布局适应当地经济发展，满足消费需求，保证零售点布局规定兼顾前瞻性与稳定性。统筹考虑各种因素，以街道、乡村为最小单位，测算和分配管辖区域内各乡镇、街道卷烟零售点的具体数量。

（五）适当扩大限制经营场所范围。除法律规定的禁止经营的场所范围外，例如中小学校周围、基于安全因素不适宜经营卷烟等，应当顺应控烟趋势，进一步扩大公共场所禁烟的覆盖范围，将医院、学校、体育场馆等属于公共场所的区域纳入限制经营的范围，主动履行社会责任，为控烟创造条件。

（六）适当兼顾照顾性群体的准入限制。对社会弱势群体（残疾人、烈属、下岗工人、低保户、孤寡老人等）和退役军人在政策上予以适当倾斜，必要时可放宽准入限制。

五、相关标准解释

（一）网格单元划分

本《规定》第五条提到的网格单元是六安市烟草专卖局结合区域人口分布、区域面积、消费能力等因素，按专卖管理所辖区进行划分，所形成的相互独立的网格单元。也是烟草零售点合理布局的最小整体单位。（例如六安市裕安管理所辖区单王乡）

（二）人均持证率、区域持证率、消费满足率及其饱和值解释

本《规定》所称"人均持证率"是指全市有效许可证数与常住人口的比值，常住人口以申请时间上一年度烟草专卖局所在地方政府部门发布的最新统计数据为准。（例如六安市2020年人均持证率为：23277/4873000=0.0047767=4.77‰）

本《规定》所称"区域持证率"是指网格单元内有效许可证数与网格单元常住人口的比值。（例如2020年六安市裕安管理所辖区单王乡区域持证率为：155/37728=0.0041083=4.11‰）

本《规定》所称"消费满足率"是指网格单元内卷烟人均销量与全市卷烟人均销量比值。（例如2020年六安市裕安管理所辖区单王乡消费满足率为：5.28/6.41=0.8237=82.37%）

本《规定》所称"饱和值"是指六安市烟草专卖局根据网格单元内近年人均持证率、区域持证率、消费满足率等情况，结合六安市实际情况设定的饱和值。六安市烟草专卖局每半年向社会公示各网格单元饱和值，对区域持证率、消费满足率达到饱和值以上的网格单元，向许可申请人予以提示。（2021年六安市烟草专卖局设定区域持证率饱和值为4.5‰，消费满足率为90%）

（三）饱和区、稳定区、发展区划分

 饱和区是指区域持证率大于人均持证率或消费满足率大于110%的区域。稳定区是指区域持证率高于区域持证率饱和值，低于人均持证率或消费满足率大于90%小于110%的区域。发展区是指除饱和区、稳定区之外的其他区域，即区域持证率低于区域持证率饱和值且消费满足率小于90%的区域。（例如2020年六安市裕安管理所辖区单王乡的区域持证率与消费满足率均低于饱和值，因此为零售点布局发展区）

（四）烟草专卖零售许可发展区指导数设定。

发展区根据烟草制品零售点的人口、销售额、销量、销售利润等情况确定发展区指导数。以此为基准，定期以区域属性、申请数量、卷烟销量等参数作为参考因素对指导数进行动态调整。

具体计算方法为：

发展区增减户数计算公式=本区域常住人口数*（区域持证率饱和值-区域持证率)+发展区年度销量增减数*加成值*权重+发展区年度销售额增减数*加成值*权重+发展区销售毛利增减数*加成值*权重 

加成值计算公式：

销量加成值计算公式为：1/全市户平均销量；

销售金额加成值计算公式为：1/全市户平均销售金额；

毛利加成值计算公式为：1/全市户均销售毛利。

例如2021年六安市裕安管理所辖区单王乡发展户数计算：

（五）烟草专卖零售许可禁止条件设定。

参考安徽省烟草专卖局2021年下发的《安徽省烟草专卖局烟草制品零售点布局指导意见》第三条第四款，南京市烟草专卖局2021年发布的《南京市烟草制品零售点布局管理规定》第六条以及《贵安新区直管区烟草制品零售点合理布局管理办法》结合六安市实际情况设定。

第十五条第一款中小学、幼儿园的定义：

本《规定》中的中小学，是指普通中小学、特殊教育学校、中等职业学校、专门学校。

“特殊教育学校”：特殊教育学校是指由政府、企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办的专门对残疾儿童、少年实施义务教育的机构。（见《特殊教育学校暂行规程》，中华人民共和国教育部令，1998年12月2日颁布）

“专门学校”：国家加强专门学校建设，对有严重不良行为的未成年人进行专门教育。专门教育是国民教育体系的组成部分，是对有严重不良行为的未成年人进行教育和矫治的重要保护处分措施。 （见《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》，自2021年6月1日起施行）

“幼儿园”：取得教育行政部门批准的获得许可证的幼儿看护点、托管点、学前看护点、学前服务点等机构，以及未取得教育行政部门批准但实际功能相类似的幼儿托管场所均属于幼儿园。

   《规定》第十五条第十七款法律、法规、规章及行业有关规定明确的其他不予发证情形具体为：

1.申请人不具备申请资格

（1）申请人为无民事行为能力人或者限制行为能力人的；

（2）取消从事烟草专卖业务资格不满三年的；

（3）因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料，烟草专卖局作出不予受理或者不予发证决定后，申请人一年内再次提出申请的；

（4）因申请人以欺骗、贿赂等不正当手段取得的烟草专卖许可证被撤销后，申请人三年内再次提出申请的；

（5）未领取烟草专卖零售许可证经营烟草专卖品业务，并且一年内被执法机关处罚两次以上，在三年内申请领取烟草专卖零售许可证的；

（6）外商投资的商业企业或者个体工商户，或者外商投资的商业企业或者个体工商户以特许、吸纳加盟店及其他再投资等形式变相从事烟草专卖品经营业务的；

（7）未领取烟草专卖零售许可证经营烟草专卖品业务被追究刑事责任，在3年内申请领取烟草专卖零售许可证的

2.申请人不符合法定申请条件

（8）申请人没有固定经营场所的；

（9）申请人的经营场所与住所不相独立的；

（10）不符合当地烟草制品零售点合理布局要求的；

3.其他不予发证的情形

（11）隐瞒有关情况或者提供虚假材料的；

（12）经营场所基于安全因素不适宜经营卷烟的；

（13）位于中、小学校、幼儿园周围；

（14）利用自动售货机或者其他自动售货形式，销售或者变相销售烟草制品的；

（15）通过信息网络销售烟草专卖品的；

（16）位于党政机关内部的；

（17）经营场所已经办理了仍在有效期内的烟草专卖零售许可证的。

（六）烟草专卖零售许可准入倾斜性条件设定。参考安徽省烟草专卖局下发的《安徽省烟草专卖局烟草制品零售点布局指导意见》第三条第三款。

有完全民事行为能力，本人独立经营，并具有下列情形之一的，可降低或不受零售点布局规定限制。

1.因道路规划，城市建设，中小学、幼儿园改（扩）建等客观原因造成无法在核定经营地址经营，持证人申请变更到原发证机关辖区内其他地址经营的。

2.除精神残疾、智力残疾或盲人、又聋又哑的残疾人外，持有三级（含）以上残疾证，首次办证的。

3.残疾军人、烈士家属、参战参试退役军人、持证下岗工人或享受低保待遇人员，持有证件（县级以上政府相关部门出具有效证明材料），首次办证的。

4.在城市经营面积500平方米以上，乡镇经营面积200平方米以上的商场、超市、卖场、宾馆、酒店、娱乐等场所。

5.全国门店总数在50家以上且经营面积在80平方米以上的品牌连锁便利店。

六、烟草专卖零售许可证有效期届满后不予延续的情形

因持证人原因发生下列情况之一的，烟草专卖零售许可证有效期届满后不予延续：

1.经营场所基于安全因素不适宜经营卷烟的；

2.中小学、幼儿园周围；

3.经营主体发生变化的；

4.不再具备固定经营场所的；

5.经营场所不再与住所相独立的；

6.经营场所条件发生变化导致其既不符合取得许可时也不符合申请延续时的烟草制品零售点合理布局规定要求的；

7.非法生产经营烟草专卖品数额在5万元以上或者违法所得数额在2万元以上或者非法经营卷烟20万支以上，未被追究刑事责任的；

8.因非法生产经营烟草专卖品被追究刑事责任的；

9.买卖、出租、出借或者以其他形式非法转让烟草专卖许可证的；

10.被市场监管部门吊销营业执照的；

11.其他严重违法行为的。

 测量标准

本标准为地市级局零售点间距的测量提供参考。本着以人为本，在保障行人通行安全的前提下，确定测量的起讫点和通行最近距离，具体标准如下。

一、基本间距测量法

1.间距测量的起点为申请人固定经营场所可通行出入口（门框）的中心点，终点为参照物（最近持证零售户）可通行出入口（门框）的中心点。

2.间距按照可通行的最近距离进行测量，中间有障碍物的，原则上测量点应于障碍物保持30CM的距离，以供行人安全通过。

3. 一个固定经营场所有多个通行出入口的，以距离最近的出入口作为测量的起点。

二、有固定障碍物道路间距的测量

三、设有斑马线、过街设施道路间距的测量

划有双白实线、单白实线且设有斑马线、过街设施的道路，可参照单、双黄实线执行

四、没有斑马线、过街设施道路间距的测量

为保障行人安全通行，原则上单、双黄实线和单、双白实线视为不可通行区域。

五、十字路口间距的测量